A tradição política e democrática dos municípios vem desde o início do descobrimento do Brasil. Em 1532 foi instalada a primeira vila; em 1534, as chamadas capitanias hereditárias; em 1549, o governo-geral. Conforme registra o historiador Jorge Caldeira: “Onde quer que se criasse uma vila no Brasil, a história se repetia: eleições de três em três anos, posse dos eleitos, nova eleição, transmissão do cargo. Não há notícias de comportamento diverso em nenhuma vila da colônia (…). Também não há notícias de outro comportamento que não a tolerância mais aberta para conciliar discrepância entre as prescrições do livro e a realidade”.¹

A prática dos últimos 55 anos de vigência da CF88 mostra que o desenho do sistema tributário afeta, frontalmente, a forma federativa de Estado, pois é a falta de clareza na divisão das competências tributárias que fomenta a guerra fiscal: (i) entre municípios (guerra fiscal ISS x ISS), (ii) entre Municípios e Estados (guerra fiscal ISS x ICMS), (iii) entre Estados (guerra fiscal do ICMS), (iv) entre União e Estados (incorporação da base do ICMS pela via PIS/COFINS) e (v) entre União e Municípios (incorporação da base do ISS pela via do PIS/COFINS).

O IBS/PEC45 é instrumento institucional de construção de confiança. Cria homogeneidade no compartilhamento de ampla base de arrecadação, mas respeita a heterogeneidade e diversidade na definição das alíquotas.

Fortalece a federação, descentraliza a arrecadação e eleva à potência máxima a competência tributária municipal que, sem perder a base tributária atual do ISS, incorpora a base tributária do ICMS. Consolida para o Município a poderosa base (ISS + ICMS), outorgando sem restrições de lista ou limite de alíquota o direito de arrecadar, diretamente, para o tesouro do Município, o percentual que a Câmara dos Vereadores decidir sobre todo e qualquer serviço (inclusive comunicação, transporte e locação) e toda e qualquer mercadoria (combustíveis, energia elétrica, alimentos, bares, restaurantes etc) consumidos no território da cidade.

O momento é oportuno³ para o Brasil pós-pandemia. A conjunção PEC 45 + 110, em debate na Comissão Mista Senado/Câmara do Deputados aliada ao grau de modernização do Fisco Brasileiro permite a construção de federalismo cooperativo sem precedentes no Brasil⁴. Simplicidade, transparência, neutralidade e igualdade são as diretrizes estratégicas que devem orientar a formação de consenso entre cidadãos, empresas e Estado no alvorecer de novo sistema tributário⁵.

1ª NO MODELO DO IBS DA PEC45 OS MUNICÍPIOS AMPLIAM A BASE TRIBUTÁRIA, PODENDO TRIBUTAR TODOS OS SERVIÇOS E BENS CONSUMIDOS DENTRO DO TERRITÓRIO MUNICIPAL, SEM AS RESTRIÇÕES DA LISTA DA LC116/2003 E SEM LIMITE DE ALÍQUOTA: NO PLENO GOZO DA AUTONOMIA MUNICIPAL, QUEM DEFINE A ALÍQUOTA NECESSÁRIA, BEM COMO O ORÇAMENTO QUE A CIDADE E OS CIDADÃOS DESEJAM, É A CÂMARA DOS VEREADORES.

No sistema tributário atual, conforme quadro abaixo, a competência dos Municípios é restrita, basicamente, à tributação dos serviços autorizados taxativamente na Lista Anexa da LC 116/2003, mediante alíquota máxima de 5% e cumulativa na origem (sobre as empresas):

O modelo IBS/PEC45 descentraliza o sistema atual. A tributação muda da origem (critério de onde está a sede física da empresa) para o consumo (local em que ocorreu o consumo da mercadoria/serviço), beneficiando os pequenos municípios (cerca de 4500) em que existe consumo, mas não são pólos relevantes no fornecimento de serviços e, também, beneficiando grandes municípios intensamente povoados e com alto poder aquisitivo ou que tem vocação para atividade turística.

Além disso, o Município aumenta sua competência para tributar TODOS os serviços consumidos em seu território, restando revogada as limitações prescritas na LC116/2003 e os limites mínimo de 2% e máximo de 5%. Quem define a alíquota incidente sobre os bens e serviços consumidos no território do Município é o respectivo cidadão-eleitor, mediante debate público e informado das necessidades públicas municipais pela voz da Câmara dos Vereadores: porta-voz da legalidade para definir a alíquota necessária para os investimento e recursos públicos destinados ao Município.

2ª TRIBUTAÇÃO DESTINO: NO MODELO IBS/PEC45, OS MUNICÍPIOS TRIBUTAM, ALÉM DE TODOS OS SERVIÇOS, TAMBÉM, TODAS AS MERCADORIAS CONSUMIDAS DENTRO DO TERRITÓRIO MUNICIPAL, TAIS COMO COMPRAS EM SUPERMERCADO, FARMÁCIA, PADARIAS, BARES, RESTAURANTES, BEBIDAS, SERVIÇOS BANCÁRIOS, MATERIAL DE CONSTRUÇÃO E ALUGUÉIS, APROPRIANDO-SE, AINDA, DA BASE QUE MAIS ARRECADA NOS ESTADOS (TRANSPORTE, COMUNICAÇÃO, ENERGIA ELÉTRICA E COMBUSTÍVEIS).

O modelo proposto pela PEC45 estabelece forte descentralização da competência tributária municipal (“mais Municípios e Estados, menos Brasília”). Além do Munícipio poder tributar TODOS os serviços consumidos no seu território, sem limite de enquadramento em lista e sem limite de alíquota mínima e máxima, o ente político mais próximo à vida ao dia-a-dia de 210 milhões de brasileiros GANHA A COMPETÊNCIA PARA TRIBUTAR, TAMBÉM, TODA E QUALQUER MERCADORIA CONSUMIDA NO MUNICÍPIO.

Tal medida fortalece a descentralização federativa e agrega ao Município a competência para tributar todas as materialidades que são hoje de competência exclusiva dos Estados.

Ou seja, no âmbito do IBS/PEC45, o Município passa a exercer ampla competência para tributar, além de TODOS OS SERVIÇOS, também o consumo de TODAS AS MERCADORIAS consumidas no território municipal.

3ª AUDITORES FISCAIS E PROCURADORES MUNICIPAIS AMPLIAM SUAS RESPECTIVAS COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS PARA COBRAR O CRÉDITO TRIBUTÁRIO, EQUIPARANDO-SE AOS AUDITORES E PROCURADORES ESTADUAIS E FEDERAIS E AUMENTANDO SEU PODER: DIANTE DA UNIFORMIZAÇÃO DA LEGISLAÇÃO NACIONAL INSTITUIDORA DO IBS/PEC45, MUNICÍPIOS, ESTADOS E UNIÃO EXERCEM O MESMO PODER NA EXIGÊNCIA DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO.

O aumento do poder (competência legislativa) de tributar dos Municípios acarreta o aumento do poder (competência administrativa) dos auditores fiscais e procuradores municipais na exigência do crédito tributário.

A legislação uniforme nacional garante o fim da guerra fiscal fratricida entre Municípios (eg. Município de São Paulo versus Barueri), entre Estados (eg. Estado de São Paulo versus Rio de Janeiro) e União versus Municípios/Estados, mas, acima de tudo cria ambiente de negócios inimaginável para o investidor nacional e internacional, derrubando barreiras fiscais que impedem há mais de 55 anos o livre comércio de mercadorias e serviços em todo o território nacional: um Brasil, uma única legislação tributária sobre bens e serviços.

Trata-se de nova ordem tributária que concilia uniformidade e descentralidade: legislação uniforme em todo o território nacional com o primado federativo, permitindo que cada ente tributante fixe a sua alíquota uniforme em razão do “contrato social” estabelecido em cada unidade federativa.

Os críticos desinformados alucinam com o número de alíquotas: 1 alíquota nacional, 27 alíquotas Estaduais e, potencialmente, 5.570 alíquotas municipais! É, mas parecem ignorar que hoje são aplicados ao mesmo tempo: (i) o Imposto sobre produtos industrializados com milhares de alíquotas distintas nos vários volumes da TIPI; (ii) PIS/COFINS com variados regimes e alíquotas para 56 setores da economia; (iii) 27 legislações de ICMS (apenas o RICMS/SP contém 170.000 palavras e centenas de alíquotas, basta multiplicar por 27 para obtermos milhares de combinações alíquotas de ICMS em razão dos múltiplos setores e classificações que a civilização humana criou e que a Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) consolidou); e (iv) temos 5570 Municípios com competência para legislar sobre mais de 200 tipos de serviços, que ensejam 200 fatos geradores, 200 correspectivas bases de cálculo e, portanto, potencialmente, 200 alíquotas; ou seja, quem atua em todo território nacional sujeita-se, atualmente, a mais de 1 milhão fatos geradores de ISS, mais de 1 milhão de bases de cálculo de ISS e mais de 1 milhão de alíquotas municipais em todo Brasil.

É MANICÔMIO TRIBUTÁRIO⁶ vislumbrado por Alfredo Augusto Becker, referindo-se, à sua época, ao caos tributário que existe nos Municípios desde o imposto precursor do ISS: o antigo Imposto sobre Indústrias e Profissões.

O IBS significa a hipersimplificação do cinquentenário ISS. Sem conflitos de competência, sem guerra fiscal, sem restrições de listas, sem cumulatividade e sem limite das alíquotas que podem ser fixadas livremente mediante lei municipal, em respeito ao princípio da legalidade.

Para garantir TODA a arrecadação atual do ISS dos atuais 5570 Municípios do Brasil, bastaria alíquota de referência geral de 2% sobre a base ampla do IBS, ser fixada, preliminarmente, pela lei complementar nacional instituidora.

4ª O MUNICÍPIO NÃO PAGA IBS NA AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS: A SIMPLICIDADE, TRANSPARÊNCIA E NÃO-CUMULATIVIDADE DO IBS PERMITEM A EFETIVIDADE DO PRINCÍPIO DA IMUNIDADE RECÍPROCA, EX VI DO ART.150, VI, “A”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

O IBS/PEC45 dá sentido e operacionalidade à imunidade recíproca prevista no art. 150, VI da CF88. No sistema atual nunca foi possível desonerar IPI, ICMS, ISS e PIS/COFINS das compras da administração pública porque esses impostos entram no custo da mercadoria, não são transparentes nem destacados na nota fiscal.

O design do IBS/PEC45 inspirado na melhor experiência de 50 anos do VAT/GST, em 168 países do mundo, permite garantir que o Município não seja tributado nem pelo fornecimento, nem pela aquisição de mercadorias e serviços.

Todas aquisições de bens e serviços feitas pelos Municípios são livres de IBS.

Esse cenário é tão extraordinário que é difícil sequer imaginar: é como se fosse possível, hoje, que todas as aquisições feitas pelos Municípios fossem completamente livres da cascata de sobreposições dos atuais tributos sobre o consumo (ISS, ICMS, IPI, PIS/COFINS).

É dizer que os gastos de saúde, educação, segurança pública, transporte público, administração, aluguéis, limpeza terceirizada etc, serão, na prática, a preço efetivo de custo, livres de qualquer tributo sobre bens ou serviços para a administração tributária municipal.

5ª O IBS REPRESENTA O FIM DO ELEVADO CUSTO DOS MUNICÍPIOS COM TECNOLOGIA DE INFORMAÇÃO E COMPLIANCE NA COBRANÇA DO ISS: DOCUMENTO FISCAL ÚNICO, CADASTRO ÚNICO NACIONAL E TI COMPARTILHADA ENCERRAM O CAOS DE 5570 LEGISLAÇÕES EXIGINDO MÚLTIPLAS OBRIGAÇÕES ACESSÓRIAS DISTINTAS.

O quadro abaixo faz a comparação entre as obrigações acessórias exigidas no sistema atual versus novo cenário do IBS. Na coluna do sistema “ATUAL” temos a relação das obrigações acessórias atuais para os setores de serviços, comércio, indústria e agronegócio. Na coluna “IBS”, temos apenas o documento fiscal único e o cadastro nacional de contribuintes.

No sistema do IBS/PEC45 o contribuinte simplesmente emite a nota fiscal eletrônica (NFE) e a Agência Tributária Nacional faz automaticamente toda a apuração do crédito tributário devido pelo contribuinte (entradas menos saídas), garantindo também automaticamente a remessa dos recursos arrecadados para o Município destino, sem qualquer intermediação dos Estados ou da União.

6ª A TRANSIÇÃO INFORMADA DO IBS/PEC45 PERMITE A DEFINIÇÃO DA ALÍQUOTA NECESSÁRIA PARA MANTER OS ÍNDICES DE ARRECADAÇÃO ATUAIS MEDIANTE SIMPLES LEI TRIBUTÁRIA MUNICIPAL, SEM DEPENDÊNCIA DOS ESTADOS OU DA UNIÃO.

Não é possível propor qualquer tipo de reforma sem transição.⁷

Abaixo duas propostas de transição: (i) opção geral de 10 anos proposta pelo CCiF e (ii) opção PIS/COFINS de 5 anos, em debate com o Governo Federal.

A transição do pior sistema de tributação sobre o consumo do mundo para o melhor e mais moderno sistema de tributação sobre o consumo do mundo (IBS/PEC45) não é simples. Mexe com todas as cadeias de fornecimento e preços relativos das mais diversas atividades empresariais.

A boa notícia para os Municípios é que, seja perante a opção 1, seja diante da opção 2, os Municípios irão obter números de quanto arrecadariam com IBS no destino antes de iniciar a transição com o ISS. Tal situação permite, seja na própria PEC45, seja na lei complementar instituidora, desenvolver mecanismo legal de calibração das alíquotas, garantindo que não haverá perdas de arrecadação.

Não haverá perdas para os grandes Municípios, mantendo-se o atual Fundo de Participação dos Municípios (redimensionado para o novo paradigma da tributação do destino com base ampla) e criando-se o Fundo de Compensação de Perdas, administrado pelos próprios Municípios (via Agência Tributária Nacional), garantindo a manutenção do mesmo nível de arrecadação atual dos Municípios pelos próximos 20 anos com transição de mais 30 anos.

7ª ENFIM, OS AUDITORES FISCAIS DEVEM PROTAGONIZAR A MUDANÇA DE PARADIGMA NA ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA EM TODO O BRASIL, GARANTINDO SUA INERENTE FUNÇÃO DE ESTADO COMO GUARDIÕES DA LEGALIDADE E DOS DIREITOS DOS CONTRIBUINTES

As Administrações Fiscais que tem atingido os melhores resultados são aquelas que levam tal diversidade de fatores em conta e aprenderam não só a realizar auditorias e aplicar multas de modo eficiente, mas também a utilizar instrumentos capazes de impulsionar a construção de um relacionamento de confiança com contribuintes e, sobretudo, alinhar normas tributárias e normas sociais⁸.

As administrações tributárias precisam interagir com a sociedade, reforçando o valor da unicidade na relação fisco/contribuinte, uso intensivo da inteligência fiscal; investimento em capital humano; blindagem contra corrupção; publicidade das bases de dados e educação fiscal.

Não há razão para que as Administrações Tributárias do Brasil não sejam equiparáveis às melhores do mundo, para tanto é útil compará-las, em todas as dimensões de sua atividade, às suas melhores congêneres (Suécia, Austrália, Cingapura, Reino Unido, Chile etc)⁹.

A obsessão pela transparência da administração tributária pode soar como crítica insistente, mas é fé mesmo. Fé na administração tributária como agente de transformação. A tecnologia da informação permite hoje a criação de um federalismo cooperativo¹⁰ em rede que se iniciou com nosso pioneiro Sistema Público de Escrituração Digital (SPED), espelho da realidade tributária que pode viabilizar o controle em tempo real da arrecadação do IBS/PEC45¹¹.

A exitosa experiência do Simples Nacional¹² sinalizou que é possível União, Estados e Municípios compartilharem de forma inteligente uma mesma base de arrecadação mediante federalismo cooperativo. É O RESGATE DO PROTAGONISMO DO FISCO MUNICIPAL COMO VOZ DA AUTORIDADE¹³.

O amanhã chegou: representantes da sociedade civil, professores, advogados e, em especial, os servidores públicos que atuam nas esferas municipal e estadual serão os grandes protagonistas das mudanças de que tanto precisamos para nos modernizarmos e nos tornarmos os melhores do mundo.
É jogo tipo ganha-ganha, construindo o futuro do Brasil¹⁴.

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Eurico Marcos Diniz de Santi – Professor da FGV Direito SP, Coordenador do NEF/FGV, Diretor do CCiF e membro do Conselho Consultivo da ABDF.